當前，國外郵政普遍服務呈現“加速創新、持續改革”的新特點，部分發展經驗值得參考借鑒。郵政科學研究規劃院對日、美、法、德等發達國家郵政企業的年報資料和相關資訊進行了翻譯和研究，對以上國家郵政普遍服務的發展現狀和保障情況進行了初步梳理。主要內容如下：
01
相關概念
《萬國郵政公約》第一條明確規定了郵政普遍服務的定義，即以合理的價格在領土的每一個角落向用戶提供經常的、優質的基本郵政業務。
郵政普遍服務的起源：“普遍服務”(universal service)最早出現于美國電信領域，由AT&T總裁西奧多·威爾于1907年提出，他指出“一種政策、一種體制、普遍服務”。經濟合作與發展組織報告的作者尼古拉斯·加漢姆教授第一次為普遍服務的定義作了具體解釋：地理上的普遍利用;利用上的無差別對待，即對所有的用戶以相同的資費提供同一水準的服務;經濟上能夠承受。
郵政普遍服務的本質屬性：一是服務對象的廣泛性，即要求郵政服務遍及國家或地區領域內的所有用戶;二是服務價格的合理性，即普遍服務必須以用戶能夠接受的合理價格提供;三是服務質量的標準性，即普遍服務經營者應當按照國家規定的質量標準提供服務，不能因為價格相對比較低廉而隨意降低服務質量。
02
日本郵政
日本郵政集團由日本郵政控股公司和日本郵便有限公司(以下簡稱日本郵便)、日本郵政儲蓄銀行和簡保生命保險公司三家子公司構成。日本郵便有限公司是普遍服務的承擔主體，2012年前分為窗口和投遞公司兩家機構，后合并為一體。日本郵政控股公司、日本郵政儲蓄銀行、日本簡保生命保險公司這3家公司于2015年在東京證券交易所上市成為公眾企業。
1.窗口提供郵務、銀行、保險的多元化普遍服務
根據日本《郵政法》，普遍服務是“以盡可能低廉的費用，普遍、公平地提供服務”。
日本郵局窗口提供的郵政業務包括四大類國內郵件、國際郵件及特殊郵件。第一類郵件包含信件、郵簡和除其他三類以外的內容，第二類只包含明信片，第三類是報刊發行，第四類包括函授教育、盲人郵件、農作物種子、學術刊物。四大類別分類清晰簡明，其中三、四類是機構通過郵政申請，可以享受政策性優惠價格，是郵政作為公共服務對社會文化教育、農業生產和公益福利所作貢獻的價值體現。第一類郵件的業務量最大，也是彌補二、三、四類業務虧損的直接來源。2021年，函件總量為148.57億件，其中一類郵件76.75億件，占比近52%。
郵局的銀行窗口和保險窗口提供金融類普服產品和其他競爭性金融產品。其中銀行窗口提供活期、定額、定期、匯兌、轉賬和繳付等，保險窗口提供終身、養老、生存保險等金融普服業務。有些地方還會根據條件增設豐富多元的便民性金融服務做為普服業務的有效補充。
表1 日本郵政普遍服務分類
2.確立窗口為主的普服一體化供給模式
根據日本現行《郵政法》，法律規定日本郵便有責任和義務提供郵政普遍服務，日本郵便一直未公開上市，目前仍為國有100%控股，負責運營各地郵局網點窗口和郵政設施，向社會提供普遍服務和部分競爭性服務。
一是提供窗口服務為主。日本郵便通過遍布全國的2.4萬多個郵局窗口，提供郵務、銀行、保險一體化普遍服務(郵務普服+金融普服)，同時窗口還提供銀行、保險、寄遞等競爭性業務，但郵儲銀行和簡保生命沒有提供普遍服務的義務。
二是金融業務貢獻較大。從郵政窗口業務全年業績來看，與我國郵政公司代理金融收入情況高度類似，日本郵便的窗口業務收入大部分來自郵儲銀行、簡保生命兩家金融公司的代理手續費用。2021年，兩家金融公司向日本郵便繳納的代理金融手續費以及向日本政府上繳的補貼普服成本費用(日本法律規定日本郵儲和簡保生命要向政府指定機構上繳普服補貼費用)，兩者共計8354億日元(根據2021年匯率，折合約為938億元人民幣)，這部分費用占日本郵便的收入比重為72.9%。
3.立法先行多措并舉保障普服良性運營
(1)立法保障
日本法律明文規定，日本郵政控股公司和日本郵便有限公司有責任和義務提供郵政普遍服務。郵政民營化法第七條第2款：日本郵政集團及日本郵便公司以客戶為本，通過郵局網絡使郵政業務、簡易儲蓄、匯款及債權債務結算的業務，以及簡保生命業務能夠用簡便方法在郵局提供一體化服務，同時確保在全國范圍內能夠被普遍公平地使用。日本郵政股份有限公司法第5條：日本郵政股份有限公司作為日本郵便的全資母公司有責任和義務使日本郵便履行普遍服務。
(2)許可制度
日本政府從未公開提出過郵政專營的概念，而是通過設定運營普通信件的準入標準來達到類似的作用，但其郵政市場準入許可制度十分嚴格，私營企業難以進入，最終達到的效果與郵政專營相差無幾。
2003年4月前，信件寄遞業務為國家壟斷業務，由日本郵政專營。之后實施的《民間信件寄遞業務經營者法》確立了新的管理制，有條件的允許民營公司經營信件寄遞業務，實行許可制。該法的目的是保障信件寄遞業務的公平性,并通過頒發信件寄遞業務許可證和采取適當措施監管業務經營活動，使用戶有更多的機會享受多樣化服務。該法案將信件寄遞業務分為普通信件寄遞業務與特定信件寄遞業務。普通信件的經營者必須具備法律規定的服務標準。例如，在全國設置10萬個以上郵筒,每周投遞不少于5天,實行均一資費標準。
日本《郵政法》及《信件法》從各個方面對普通信件寄遞業務進行明確規定：①資費標準全國統一，不超過25克的信件，資費不得超過每封80日元;②長寬厚分別不超過40厘米、30厘米、3厘米，重量不超250克的信件，必須在4日內送達;③作為隨時且簡單的寄出方法，要根據市町村的人口情況在全國范圍內遍設信件箱;④每周投遞日不少于五天。
所謂“特定信件寄遞業務”，指的是以下三種情況。①體積大、分量重的信件。長寬厚合計超過73厘米，或者重量超過4千克的信件。②要求快速送達的信件。信件自遞交時刻起3個小時之內送達。③附加值高的信件。根據總務省的規定資費超過每封800日元的信件。
(3)價格和標準調整
由于函件業務量減少，成本上漲，為應對經營危機，日本郵政通過價格上漲和減少投遞頻次以及降低時限來保障普服網絡穩定運營，提供安全穩定的普遍服務。
總務省征求民眾意見后正式修法。2014年4月起，信件價格從80日元上調至82日元。2017年6月起，因人手不足導致人工費上漲等原因，郵政法再次調整資費，明信片價格從52日元漲到62日元。2019年，隨著日本郵政10月消費稅上調至10%，信件(25克以內的標準郵件)費用從現行的82日元上調至84日元，明信片從62日元上調至63日元。
2019下半年，為節約人工成本和提高業務收入，日本政府會同日本郵政重新審定了普遍服務的投遞頻次和投遞時限等投遞服務標準，研究廢除郵便法中每周6次投遞制(或將改為每周5次投遞)，以及延長3天(或將妥投時限改為4天)妥投時限，這一修改說明在業務處理流程中占比最高的收寄成本的上升和勞動供求矛盾的加深。
同時，由于郵件的處理主要依賴于周末和深夜時段，操作人員工作條件較為艱苦，加上近年來日本老齡化問題日益突出，勞動環境亟待改善，以上種種矛盾和問題對修改和完善普遍服務標準提出了迫切要求。該項標準已于2021年10月起通過修改《郵政法》正式實施。
(4)撥款補貼制度
日本郵儲銀行和簡保生命兩家金融公司向日本郵便支付的業務委托費用是考慮到事務費用、營業戰略等來計算的，如果對手續費有意見分歧的話，將由日本郵政集團來解決。另外，通過銀行、保險窗口業務合同申報制、日本郵政集團事業計劃認可制，總務省對委托手續費是否適當進行檢查。兩家金融公司上市以后，內部關聯交易在評價企業價值時，其公正性和合理性也受到股東和資本市場的高度關注。因此，籌劃出臺了撥款和補貼的新方案，2019年日本總務省向日本郵政撥付了2950億日元(約合人民幣188億元)，這筆撥款收入可以從日本郵政的納稅基數中扣除。而如果按照之前的內部關聯交易手續費來算，2950億日元相當于年手續費1萬億日元的30%，且不在稅收減免的范圍內。由此來看，該方案還為日本郵便帶來了節稅效果。
向日本郵便撥付的款項中不包含日本郵便本身維護郵便網絡所需負擔的費用，而是具體到人工成本、網點租金、網點工程費、網點維護費、網點現金押運費，以及固定資產稅、企業稅等各項稅款，以及委代辦網點(日本稱為簡易郵局)維護費用等由日本郵政下轄的銀行和保險兩家金融子公司根據相應的計算方法分別承擔并出資補貼?！蔼毩⑿姓ㄈ肃]政儲蓄·簡保生命·郵政網絡支援機構”，在管理儲蓄和保險業務基礎上，增加了支援郵政網絡的內容。該機構為維護郵政普遍服務網絡，開始履行向日本郵便撥款和征收郵儲銀行及簡保生命上交的補貼金的職能，撥款金額的計算由總務省令委任和簽發。對用于2萬個直營網點和4000個委代辦網點的維持普遍服務所必需的基本費用加以區分計算并撥付，并根據銀行和保險利用郵局窗口網絡的程度來分配基本費用和辦公經費的合計額作為向日本郵儲銀行和簡保生命征收的補貼金額。
圖1 日本郵便普遍服務撥款補貼制度費用核算方法
03
美國郵政
美國郵政(USPS)是美國社會為數不多的國有企業，其前身是美國郵政部，現在是一家獨立的美國政府代理機構。美國郵政的使命是為美國公眾提供值得信賴的郵政普遍服務，在美國境內的局所、網點及分支機構共有3.36萬個，其中自營網點3.1萬個，員工總數約63.5萬人。
1.普遍服務定義較為靈活，正在重新調整定位
美國郵政普遍服務義務目前尚沒有明確的定義。美國社會與民眾過去一直認為，如果對普遍服務義務進行過于僵化的界定，會過度限制美國郵政，最終危害公眾和企業的利益，同時，郵政專營(包括私營速遞法令和信箱準入條例)是保障公眾可負擔得起的普遍服務的現行籌資機制，也必須予以保留。
美國郵政2018年發布的《可持續發展之路》報告對美國郵政普遍服務提出了相對全面的定義。報告認為，郵政普遍服務義務是一項公共政策，它定義公民和企業對政府提供的郵政服務中的需求，是國家郵政系統對所擔負使命的代表，具體定義包括：指定郵政投遞的地理范圍、郵遞頻次、處理標準、投遞方式、所需郵政產品的范圍、郵局通達的水平，以及可負擔得起的郵政資費。
2018年12月，美國政府提出要重新調整郵政普遍服務的定位。時任美國總統特朗普指定成立郵政特別工作組，要求“根據技術、電子商務、營銷實踐和客戶需求的變化，研究國會授權的提供普遍服務義務的定義。”特別工作組對外宣稱要從五個方面考慮郵政普遍服務的新定義，一是要考慮包裹遞送市場的擴張和定價以及美國郵政在競爭市場中的作用;二是要考慮郵件數量減少對美國郵政自籌資金和專營信件投遞與郵箱的影響;三是要根據科技、電子商務、市場運作和顧客需要的轉變，重新定義“普遍服務義務”;四是要考慮美國郵政在美國經濟、農村地區和社區、小城鎮中的作用;五是要考慮美國郵政業務模式、員工、運營、成本和定價狀況。
另外，郵政特別工作組認為，為實現美國郵政經營模式的可持續性，普遍服務義務的定義必須更加具體。普遍服務義務必須以強大的社會或宏觀經濟理論為依據來區分需要政府保護的郵件和包裹類型的界限——即屬于“基本服務”的郵件和包裹，以及本質上屬于商業范圍的郵件和包裹。前者需要政府以價格上限和強制性投遞標準的方式進行保護，而后者不具備政府保護基礎。這一定義將為美國郵政和郵政監管委員會(PRC)提供可一個持續管理定價、成本和產品的框架。
2.產品邊界較為明確，與商業快遞長期合作
(1)產品類型
美國郵政普遍服務產品包括六大類：一類郵件、營銷郵件、小包郵件(不超過70磅的商品或印刷品，如圖書或媒體郵件)、期刊、部分特殊服務及其他業務。2022年，市場主導產品經營收入為455億美元，占2022財年總經營收入的58%，較2021年的427億美元增長6.6%;市場主導產品業務量為1204億件，較2021年的1215億件下降1%。近年來，美國郵政一類郵件數量持續下降，96%的一類郵件產品達到價格上限，不斷增長的快遞市場為美國郵政帶來巨大挑戰。
表2 美國郵政市場主導產品系列
(2)經營特點
一是信件具有專營壟斷地位。美國法律規定，信件重量為12.5盎司(354克)、資費在6倍資費以內的信件由美國郵政專營。美國郵政普遍服務的壟斷性體現在兩方面，一是對信件投遞的壟斷，二是對客戶郵箱的獨占訪問權?；趬艛嗷A，美國郵政非常注重發展信件業務，不斷強化核心業務優勢，全力開發新的客戶資源和業務種類，廣泛使用先進技術裝備提升分揀處理效率。
二是與商業快遞深入開展合作。美國郵政以明確郵政專營范圍為基礎，在明確的合作條件基礎下，與聯邦快遞等商業快遞公司開展了廣泛合作，以此提高普郵時限。聯邦快遞成為美國郵政有效提升公共服務能力與水平的重要依托。美國郵政與聯邦快遞于2001年9月起在產品開發、業務外包、局所資源分享等方面開始了廣泛合作。美國郵政的一類郵件、期刊(市場主導產品)中有很大一部分是通過聯邦快遞的運輸網絡進行運輸，以提高郵件的運輸效率，確保郵件時限。
3.美國郵政強化監管，保障框架嚴密完整
(1)政府監管機構職責較為清晰
美國政府責任辦公室作為國會的獨立機構，負責對美國郵政在執行政府預算和決議中的效率、效益等事務進行審計，分析存在的問題，提出改進建議等。根據《郵政責任加強法案》(PAEA)組建的郵政監管委員會(PRC)是美國郵政的監管機構，其主要職責為：跟蹤監控美國郵政成本及服務質量狀況;監管郵政資費;與美國郵政共同協商制訂郵政服務標準;接受并處理客戶對郵政的投訴?！睹绹]政法》規定郵政監管委員會對美國郵政業政策法規、市場準入、保障公共服務、維護郵政通信安全等實施全面監管的職能。該法案規定，郵政監管委員會設有郵政總監察長，經總統任命后，在任期內具有與聯邦政府其他27個總監察長一樣的職權。
(2)法制制度保障較為嚴密完整
相關法律法規:
美國對郵政業的法律法規及規章主要有四部分，包括《美國郵政法》、《私營快遞條例》、《美國郵政私營快遞條例詮釋》以及《美國聯邦法規》的第39卷“郵政”中的第一章“美國郵政服務”、第五附章“限制私營運遞信函”的第310節和第320節。
郵政專營制度:
①產品專營——規定專營范圍為重量在12.5盎司(353g)以下，且資費在單件一類郵件首重(1盎司)價格6倍以內的信件。美國郵政2020財年享有信函與信箱專營總價值約為40億美元，其中信箱專營價值約為10億美元。
②業務環節專營——美國郵政專營還包括信件寄遞業務的收寄、投遞、運輸和分揀封發等四大環節。美國郵政特別重視投遞和分揀封發環節的專營，不允許其他企業來插足經營，而對收寄、運輸環節，只要經美國郵政許可，其他企業也可代為經營。
③資源專營——除國家外，未經許可任何人不得使用國有郵政資源和郵路等無形資源。郵政外的任何人在郵路上運遞信件必須取得郵政部門許可，并且必須是有償的。國家有權依法統籌全國城鄉資源，為全體國民提供基本的公共郵政服務。
市場準入制度:
《限制私營遞送信件的規定》針對不同情況制定了兩種市場準入方式。
①針對特急信函的快遞業務，實施登記許可準入方式。私營公司必須滿足的法定投遞時限的主要標準為：50英里以內的特急信件，在上午收寄的必須6個小時內送達，下午收寄的必須在第二天上午10點前送達;50英里以外的信件，必須在收寄后12小時內或者第二天中午前送達。而私營公司必須滿足的法定資費標準是指單件資費3美元以上的信件(高于3美元時，按同等重量的一類郵件的兩倍以上資費計算)私營公司在開辦信件快遞業務前，須到美國郵政私營快遞聯絡辦公室進行登記，并填報規定的申請表格。填報內容包括申請人的身份信息、資格資質、計劃經營的地區、業務范圍和授權期限等。
②針對郵件運輸環節，美國郵政采取與私營快遞公司簽訂協議的市場準入方式?！断拗扑綘I遞送信件的規定》將“郵政以外的人以任何方式在郵路上寄送或運輸信件或者以任何方式引起或者協助類似的活動”，均視為違法行為。懲罰措施包括責令停業、罰款、監禁及賠償因違法行為造成的郵政損失。但同時規定，經營快遞業務的“信函承運人必須與郵政簽署書面協議”，協議必須由美國郵政芝加哥郵資分類服務中心草擬雙方簽署，并經美國郵政批準后方可生效。
(3)政府財政補貼支持美國郵政普服持續履行
①常態化普遍服務財政補貼
郵政補貼資金：美國郵政于1971年建立郵政服務基金，基金來源于美國郵政上繳的稅收、發行的債券收入、政府對美國郵政的撥款及基金投資收益等，用于郵政運營資金流入、流出的集中管理以及郵政補貼資金的撥付及支出。郵政補貼資金的來源是對競爭性業務所征收的聯邦收益稅，2022年稅率為21%，用于彌補普遍服務形成的虧損。
同時，美國郵政有權每年向國會申請4.6億美元，用于支付農村服務的費用。美國郵政在1982-2019財年的37年間放棄了共250億美元的撥款申請。原因有以下三點：一是美國郵政更愿意在財務上自給自足，并尋求立法和監管變革以實現這一目標;二是美國郵政無法保證國會全部或部分提供補貼資金;三是4.6億美元不足以支付普服義務的總成本。
②新冠疫情期間獲得大量政府補助
2020年3月，獲得政府撥款100億美元。美國總統特朗普簽署了《新冠病毒援助、救濟和經濟安全法案》，該法案授權美國郵政從財政部獲得最多100億美元的貸款。2020年12月，國會修訂了該法案，將100億美元的郵政服務借款授權轉換為“撥款”。
2022年4月6日，債務免除570億美元。拜登總統簽署《郵政服務改革法案》，免除了美國郵政570億美元的逾期退休人員健康福利義務債務，取消了退休人員健康福利正常費用的年度付款和退休人員健康福利基金的攤銷。
04
法國郵政
法國郵政集團由母公司(La Poste SA)及其子公司組成。目前，法國國有金融機構信托投資局(Caisse des Dép?ts)是法國郵政的大股東(66%)，其次是法國政府(34%)。法國郵政集團于2021年7月1日調整組織架構，原有五大業務單元調整為四個，分別是服務-函件-包裹、郵政物流、郵政銀行、零售客戶及數字服務。每個業務單元由一個或多個業務部門和一級子公司組成，這些子公司本身還持有數家子公司。其中，郵政物流和郵政銀行是法國郵政集團的全資子公司。
圖2 法國郵政集團2021年新調整的組織架構資料
法國郵政是國家指定的郵政普遍服務提供商，也是法國第二大國家公共企業，肩負國家公共服務的使命，法國郵政及其服務間接代表了國家和公共服務的存在，其中郵政普遍服務在農村地區有著重要貢獻。郵政普遍服務主要由法國郵政的“服務-函件-包裹”業務單元負責，“零售客戶及數字服務”單元也兼營一部分面向專業客戶和企業的普服業務的分銷和服務，并為法國郵政及其普服網點網絡的開發和數字化做出支撐。
1.法國郵政普服經營滑坡，改革力度加大
法國郵政普遍服務指“以人人能負擔得起的價格在全國范圍內提供每周六天的郵件收寄服務”，目的是保證所有人在法國各地都能獲得可及的、價格相同的、平等的郵寄服務。
近年來，法國郵政普遍服務遭遇連年赤字，改革加快。2018年以來，法國郵政信件業務量持續下滑，從180億件(2018年)滑落至75億件(2020年)。法國郵政普遍服務業務的營業利潤從-3.65億歐元(2018年)跌至-7.82億歐元(2020年)。盡管法國郵政努力適應新的發展趨勢，但不可避免的信件量下降對一直以低廉價格和嚴苛服務標準執行的郵政普遍服務經營產生了重大負面影響。
法國郵政積極與國家聯手改革，確保國家的這項公共服務得以長期維持。2017年，法國郵政普服監管機構根據法國郵政提議，為2019-2022年期間的郵政普服制訂了彈性價格框架，允許該期間漲幅的調整，價格年均漲幅限制在5%，打破了以往不可變的定價規則。2021年，由國家審計法院和參議院代表先后向政府提交報告，就郵政普遍服務改革和公共服務的未來進行研討和提議，請求改變補償機制、考慮融入新服務、優化相應服務標準，希望修訂法律、改善監管等，以遏制赤字并支持郵政普遍服務的質量提升和轉型。
法國郵政通過提升郵政普遍服務的現代化水平，滿足客戶新的需求。一方面增加自助郵寄設備、自助郵票打印、在線辦理、電子信函等現代化服務手段，提高服務可及性和便捷性;另一方面結合需求調整服務框架，增設上門取件服務、推出預付包裹標簽等，優化用戶體驗。
法國郵政通過增加服務接觸點，保證郵政普遍服務的可及性。法國郵政和電子通信法規定，全國至少99%的人口和各省至少95%的人口在距離郵政服務點10公里以內，并且所有超過1萬人口的城市中每2萬名居民中設有至少一個網點。截至2021年，法國在境內設有實體網點17000余個(包括郵局7298個、市政廳合作點6737個、商超合作點3003個)，法國97%的人口距離郵政服務點在5公里或20分鐘車程內。此外，法國郵政網絡還包括街頭郵筒126484個，信箱4220萬個，并不斷增設智能包裹柜、自提點等郵政服務接觸點。
2021年，法國郵政普遍服務得到初步改善。2021年，法國郵政信件業務量下降1.2%，但收入同比增長6.2%，主要得益于郵政普遍服務得到國家第一筆撥款共計5.2億歐元，以及信件價格平均上調了3.4%。盡管仍受疫情影響，法國郵政普遍服務在投遞時限、可訪問性和處理投訴等方面的客戶滿意度較2020年相比取得了顯著進步。
2.業務分類明確，積極調整產品供給
國家指定法國郵政承擔四項公共服務，郵政普遍服務是國家指定法國郵政承擔的第一項公共服務。
表3 法國郵政承擔的公共服務
法國的郵政普遍服務即最低限度的郵寄服務，新聞報刊的運輸分發也享受郵政普遍服務的價格。因此，法國郵政在郵政普遍服務價格框架下劃分了對個人、商業、大宗、新聞報刊四大普服產品體系和優惠，同時明確列出轉運、保管等有關服務的報價。
2021年，法國郵政通過調整信件和包裹服務來加強郵政普遍服務：①應對空運稀缺和成本高昂，增加向海外郵寄的多種海運報價選擇;②滿足上升的電商需求，增設上門取件等郵寄便利;③簡化郵寄操作，推出類似郵票一樣方便使用的預付包裹標簽;④推出附加智能數據的新大宗郵件專屬郵寄服務。
2023年，為適應客戶用途的演變、減少碳足跡、節省開支維持普服，法國郵政更新了信函系列產品：①主推不漲價的3日達普通信;②次日達優先信改為線上產品;③推出全新的可寄文件和小物品的2日達“服務+”信件;④仍可用于法務、商務等用途的3日達掛號信。新的信件產品可以進一步優化法國郵政的運輸和處理網絡。此外，在包裹業務量處于上升趨勢下，其普服包裹Colissimo連續四年價格穩定，初始重量價格始終為4.95歐元。
3.普服保障機制較為靈活，改革通道相對順暢
(1)法律層面
與法國郵政普遍服務相關的法律主要有三個：一是歐盟指令。1997年歐盟指令(97/67/EC)是法國郵政普遍服務的來源，2005年被法國納入國家法律。二是國家法案。法國在歐盟指令的基礎上對郵政普遍服務進行了補充定義，并指定承擔者。國家法案對郵政普遍服務提出了平等性、持續性和適應性的原則,并對指定的郵政普遍服務提供商有為期15年的限制。三是郵政和電信法。由國家法案衍生，對郵政普遍服務的范圍、準則、參數、補償方式等給予詳細規定。
(2)監管層面
2005年國家法案指定Arcep(法國電信和郵政監管機構)對郵政普遍服務進行監管，確保郵政普遍服務依法履行，同時通過對郵政普遍服務成本的獨立評估和計算，在資源分配和規避財務風險等方面提供可靠依據。
圖3 法國郵政普遍服務監管機制
(3)補貼層面
原法國郵政和電子通信法規定，負責郵政普遍服務的運營商如果根據其義務承擔了不公平的費用，可以申請賠償基金。賠償基金來自所有持照的郵政經營者，包括普服提供商自身。但法國沒有發展出與法國郵政競爭的其他重要郵政運營商，該賠償基金制度未能有效實行。
法國郵政普遍服務赤字擴大、服務受限，亟需新的補貼方式維持這一國家重要任務。因此，法國郵政協同法國參議院和法國政府就賠償基金不合理進行研討。2021年，參議院代表向國家提出了補償改革的建議，以改進服務為前提，提出稅收減免與預算撥款相結合的混合補償機制，以遏制普服赤字，保證郵政普遍服務的可持續性和可負擔性，同時為值得發展的新公共服務奠定基礎。國家最終決定，承諾從2021年起，按年度向法國郵政支付5-5.2億歐元的郵政普遍服務補償金。補償機制改革是法國郵政普遍服務改革的關鍵。
05
法國郵政
德國郵政敦豪集團(簡稱德國郵政)下轄五大業務部門，普服業務由“德國郵政和包裹”部門負責開展。截至2021年底，普服業務部門擁有約2.55萬個服務點，8700個智能包裹柜，10.86萬個信箱，82個信件處理中心和37個包裹處理中心，19.7萬名員工。2021財年普服業務部門收入同比增長6%，達174.5億歐元，對集團營收貢獻約20.7%，普服業務整體利潤率約10%，營收與利潤均有較高提升。德國郵政近十年普服質量(全程時限、網點和信箱數量)均超過監管質量要求，普服質量良好。
1.傳統信件服務質量較高，市場優勢較為明顯
(1)信件業務
德國信件業務開放競爭，郵政依舊占主導地位。2008年以來，隨著德國信函市場的全面開放，眾多競爭者蜂擁進場。德國郵政憑借其完善的網絡設施及良好的服務質量，整體依舊占據龐大的信函市場份額，達85%。值得注意的是，德國郵政近98%的競爭對手集中在商業客戶信函業務領域。目前，德國郵政商業客戶信函業務市場占比約60%，個人客戶信函市場份額超95%。隨著未來信函業務量的進一步下降，德國信函市場預計重新出現以德國郵政為主導的寡頭局面。“逐步漲價，依然實惠”，過去十年，德國郵政信件資費逐漸上漲，尤其20克以內標準信函資費漲勢明顯，但其仍遠低于歐盟平均資費水平。
圖4 德國郵政及其競爭者許可信函業務量(十億件)
(2)包裹業務
德國包裹市場競爭激烈，郵政資費更加實惠。新冠疫情期間，德國電商蓬勃發展，快遞、包裹量迅速增加，德國快遞、包裹行業競爭激烈，德國郵政市場份額約40%，其主要面臨外國資本雄厚的大企業競爭，外資電商平臺企業(如亞馬遜)旗下運輸公司帶來的競爭壓力加劇。
2.普服業務分類簡明清晰
德國《郵政普遍服務條例》規定了三類普服產品：①重量不超過2kg的信件;②單件重量不超過20kg的包裹;③報紙和雜志的運輸。
德國郵政普服產品細分業務：①信件業務：明信片、標準信件、緊湊型信件、大信件、特大信件;②包裹業務：DHL小包裹、DHL包裹;③書籍和貨品運輸。
3.持續推動與現代郵政市場相適應的制度調整
(1)德國《郵政法》《郵政普遍服務條例》相關規定
許可制度：德國《郵政法》規定，為他人商業運輸重量不超過1kg的信件需要許可證。
普服主體：德國《郵政法》并未明確郵政普服主體。德國郵政實際上是唯一一家提供全面、全國性的普遍服務的公司，其競爭者僅提供部分、區域性的普遍服務。
普服范圍：重量不超過2kg的信件，單件重量不超過20kg的包裹，報紙和雜志的運輸。
質量規定：(1)投遞頻率：信件和包裹一周投遞6天，包括周六。(2)時限要求：每年至少80%的信件必須在下一個工作日送達，95%的信件必須在兩個工作日內送達;每年至少80%的包裹必須在第二個工作日送達。(3)基礎設施：①(代理)網點：全國至少要有1.2萬個(代理)網點;超過2000名居民的地區至少配備一個網點;4000名居民以上的地區，2000米內應配備一個網點。②信箱郵筒：住宅區與郵筒的距離不得超過1000米;每個工作日必須清空郵筒，清空時間必須考慮到經濟生活的需要，周日和節假日根據需要清空郵筒。
定價規定：信件定價必須事先得到德國聯邦網絡局(普服監管機構)的批準;包裹、寄送書籍和貨物的價格不必由聯邦網絡局預先批準，可由公司自行設定。
(2)德國推動修訂現行《郵政法》普服相關內容
德國經濟與環保部于2022年7月正式牽頭啟動現行《郵政法》修訂工作。 德國郵政集團作為相關利益方受邀提出修訂意見，以下為普遍服務部分建議：
產品范圍：建議刪除幾乎無人問津的“貨到付款”和“特快專遞”等信件郵寄方式，將信件代運業務納入普服產品范疇。
時限規定：建議將80%的信函E+1日達改為E+2日或者E+3日達，以在信函業務量日趨下降的市場環境中實現可靠、碳中和的普遍服務，同時降低普服業務成本。
基礎設施：一是建議在無法配備網點或配備有人工服務的固定機構的地區，允許智能信包柜(含遠程視頻人工服務功能)等自動裝置作為網點替代;二是建議郵筒位置和郵筒清空規定適應日益減少的信件服務需求。
資金保障：建議設立更明確的普遍服務成本補償機制，以提前應對未來信函業務量進一步下降帶來的對普服主體的不公平競爭加劇。
(3)補貼資金德國郵政1990-1995年間曾獲得56億歐元普服補貼，目前依然有權向國家申請補貼，但由于其普服業務盈利豐厚，近年來基本未申請。
06
思考與建議
國外郵政事業改革發展取得了明顯成效，許多國家持續采取強化專營權、政府財政補貼、資費價格調整、服務標準優化等眾多舉措，推動郵政普服相關立法修訂和完善普服保障機制，幫助郵政企業提升普服供給能力，有效保障本國郵政普遍服務質量。他山之石可以攻玉，在全球共同的發展趨勢推動下，郵政改革較好的國家有著相似的核心策略，通過加強學習與交流，不斷借鑒成功經驗，有利于中國郵政普服形成更加完善的工作思路和路徑。
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