6月13日，湖北十堰發生燃氣爆炸。從報道的情況看，管道天然氣事故的可能性更大。盡管正式調查結果還沒出來，包括對瓶裝石油氣在內的燃氣安全排查工作已在各地展開。

  然而，瓶裝液化石油氣配送運輸的行政監管是哪個部門的職責，長期以來存在著一些爭議。

  2021年3月19日，住房和城鄉建設部、公安部、交通運輸部、商務部、應急部、市場監管總局聯合發布《關于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導意見》(建城〔2021〕23號)。其中涉及到瓶裝液化石油氣配送運輸的安全管理問題。

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  在開始學習這個文件前，有必要了解有關燃氣的一些基本情況。

  城鎮燃氣：

  根據《城鎮燃氣管理條例》，城鎮燃氣是指在城鎮區域作為燃料(非工業生產原料)使用并符合一定要求的氣體燃料，主要包括天然氣(含煤層氣)、液化石油氣和人工煤氣。

  城鎮燃氣的主管部門通常是建設主管部門。

  順便帶一句，農村的燃氣管理參照《城鎮燃氣管理條例》的規定執行。“城鎮燃氣”的概念實際是(城鄉)燃氣。

  城鎮燃氣中的人工煤氣，因為成本高、雜質多、污染重，正在天然氣化進程中被逐步淘汰。

  城鎮燃氣中的天然氣，是最清潔的化石能源，但是除了管道，比較難運輸。用過天然氣燃料的司機都知道，大型車輛使用的液化天然氣(LNG)，需要低溫儲罐以保持-162℃的冷凍狀態;小型車輛使用的壓縮天然氣CNG，則需要20Mpa高壓的氣瓶儲存。

  而管道輸送，雖然屬于運輸方式之一，但根據《石油天然氣管道保護法》《城鎮燃氣管理條例》，基本不涉及到交通運輸部門。

  瓶裝液化石油氣：

  液化石油氣是在煉油廠對天然氣或者石油進行加壓降溫液化得到的一種無色揮發性液體。主要成分是丙烷、丁烷，易燃液體。

  液化石油氣可以通過鋼瓶、管道和槽罐車運輸。以鋼瓶為容器的就是瓶裝液化石油氣。通常在鋼瓶里裝著的“液化氣”“煤氣”，實際說的都是液化石油氣。

  隨著天然氣的開發以及管道的建設，天然氣正在加速普及。

  但瓶裝液化石油氣還是有其市場。燃氣管道不能到達的地方，液化石油氣鋼瓶可以到達。未鋪設管道區域內的居民住宅、一些餐飲門店都是瓶裝液化氣的用戶。還有廣大農村地區，使用瓶裝液化石油氣更為普遍。

  2

  有瓶裝液化石油氣使用的市場需求，就有瓶裝液化石油氣配送運輸活動。

  液化石油氣產品的供應鏈也是按“生產者→銷售者(經營者)→用戶”的基本走向來的。大致上是這樣：

  從煉油廠或油氣田通過槽罐車運輸至儲配站。液化石油氣儲配站具有液化石油氣產品接卸、儲存、灌裝等設施。

  在儲配站完成灌瓶的瓶裝液化石油氣運至供應站點。供應站是根據規劃布局的;罐裝的是自有產權的氣瓶。

  供應站根據用戶需求，由送氣工上門送氣，將瓶裝液化石油氣配送到終端用戶。當然也存在用戶自提的情況。

  這一過程中經常使用到的有兩個詞：“運輸”“配送”。在《物流術語》(GB/T18354)中，對這兩個詞是這樣定義的：

  運輸：用專用運輸設備將物品從一個地點向另一個地點運送，其中包括集貨、分配、搬運、中轉、裝入、卸下、分散等一系列操作。

  配送：在經濟合理區域范圍內，根據客戶要求，對物品進行揀選、加工、包裝、分割、組配等作業，并按時送達指定地點的物流活動。

  在瓶裝液化石油氣領域，我們大致上可以說，貨物在經營者之間的流轉，是“運輸”;經營者向終端用戶輸送，是“配送”。

  在這一供應鏈中，儲配站是核心和樞紐，起到了承前啟后的作用。儲配站之前是液化石油氣的運輸;儲配站之后是瓶裝液化石油氣的配送。

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  使用槽罐車通過道路運輸液化石油氣，管理職責清晰。因為危險系數高、發生事故危害巨大，交通運輸部門對液化石油氣槽罐車運輸實行嚴格的管理。造成20人遇難的2020年沈海高速浙江溫嶺段“6·13”重大事故，爆炸的就是液化石油氣。

  對承運人，發放包含易燃氣體2類1項危險貨物運輸經營范圍的《道路運輸經營許可證》或《道路危險貨物運輸許可證》;對符合條件的專用車輛，配發《道路運輸證》;對駕駛人員、裝卸管理人員、押運人員，發放相應的從業資格證，對道路運輸經營活動，實施監督管理。

  但是瓶裝液化石油氣的配送運輸環節，監管主體和適用法律就不很明確。從一些行政處罰案例看，除了交通運輸部門。住建、公安等部門似乎都有行政執法權。

  住建部門是燃氣行政主管部門。住建部門或者集中行政處罰權的城市管理綜合執法部門，似乎有執法權。

  在溫州永嘉的一起行政處罰中，永嘉縣住建部門依據《浙江省燃氣管理條例》以“未取得燃氣經營許可證從事燃氣經營活動”對永嘉縣長順危險品貨物運輸有限公司作出罰款9萬元、沒收涉案燃氣及鋼瓶的行政處罰。針對被處罰人所稱的只是從事燃氣運輸而未從事燃氣經營的辯解，永嘉縣住建部門運輸瓶裝燃氣的行為只是其經營瓶裝燃氣行為的一個環節。

  在大部分地區，住建部門的這項行政執法權又劃轉集中到了城市管理部門或綜合行政執法部門。

  公安機關的執法依據是《治安管理處罰法》第三十條，對“違反國家規定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質”的罰則。通過裁判文書網，可以搜索到不少針對運輸“無證運輸液化氣危化品”實施治安處罰引起行政訴訟的案例。

  廣州市城市管理和綜合執法局的一份材料里透露：2019年8月1日至12月20日，廣州僅一家公司就有34人次送氣工因配送瓶裝液化氣被行政拘留，合計被拘留224天。

  由于監管主體、職責權限都不明確，一定程度上出現了管理真空或重疊，監管責任難以落實。

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  《關于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導意見》(建城〔2021〕23號)中有以下幾部分與瓶裝液化石油氣運輸配送有關：

  關于企業主體責任：

  (三)督促落實企業主體責任。瓶裝液化石油氣經營企業必須依法取得燃氣經營許可證，建立完善的安全管理制度，企業法定代表人、實際控制人是安全生產工作的第一責任人。依法依規開展瓶裝液化石油氣經營、儲存、充裝、運輸等業務，強化對管理人員以及運行、維護和搶修人員的安全教育培訓，對重要設施進行定期安全檢查。加強對用戶安全用氣的指導服務，幫助消除安全隱患，對用戶存在安全隱患又拒不整改的，企業應向所在地街道(鄉鎮)、住房和城鄉建設主管部門(燃氣管理部門)報告。……

  關于部門職責：

  (四)切實履行部門監管職責。各地有關部門要按照“管行業必須管安全”和“誰審批、誰監管、誰負責安全”的原則，切實履行瓶裝液化石油氣安全監管職責。住房和城鄉建設主管部門(燃氣管理部門)依法實施燃氣經營許可，加強對瓶裝液化石油氣經營企業安全狀況的監督檢查。市場監管部門……交通運輸部門加強對從事液化石油氣運輸的危險貨物道路運輸企業和車輛的監管。應急管理部門對液化石油氣生產過程實施安全監督管理，消防救援機構依法對瓶裝液化石油氣經營企業遵守消防法規和技術標準情況開展監督檢查，組織開展事故應急救援。商務部門……公安部門……

  針對運輸配送環節：

  (八)加強瓶裝液化石油氣配送管理。各地要嚴格貫徹落實《危險貨物道路運輸安全管理辦法》，使用貨車運輸瓶裝液化石油氣的，須取得危險貨物道路運輸經營許可證;瓶裝液化石油氣經營企業應對其從事送氣服務的人員和三輪車、電動車等配送工具加強管理，并承擔相應責任。制定瓶裝液化石油氣配送服務安全管理規范，按規定設置配送車輛及人員標志標識，明確配送服務相關安全要求。

  或許是多部門聯署的原因，文件的表述存在一定問題。但根據筆者個人的理解，文件起碼明確了以下意思：

  一，使用槽罐車進行液化石油氣運輸，由交通運輸部門適用《危險貨物道路運輸安全管理辦法》管理。

  二、從事瓶裝液化石油氣運輸配送，就等根據交通工具進行分類。使用載貨汽車進行運輸的，由交通運輸部門管理;使用三輪車、電動車等配送工具送氣的，交通運輸部門不管。

  或許能從中讀出其他意思。歡迎討論。

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  仔細研讀建城〔2021〕23號文件，還是不夠具體、清晰，起碼有以下兩方面：

  一是關于“配送工具”。

  文件中以“貨車”和“三輪車、電動車”來劃分運輸(配送)的管轄，不夠嚴謹。

  嚴格來說，“貨車”只是相對客車而言，是對運輸對象的分類。瓶裝天然氣當然屬于貨運。這個概念起不到界分的作用。

  “三輪車”、“電動車”的概念，只是強調了車輪和動力。機動車中就有三輪汽車類型，屬于載貨汽車。另外用于載貨的還有三輪摩托車。

  而隨著新能源技術推進，車輛電動化已經成了方向之一。交通運輸部還在組織開展“城市綠色貨運配送示范工程”。不能因為車輛使用了新能源就認為改變了運輸的性質進而以此界定管轄范圍。

  二是關于“送氣服務人員”。

  送氣服務是瓶裝液化石油氣供應的最后一個環節，除了送氣到戶，理論上還需要提供接裝、安全用氣知識宣傳、燃具安全檢查等。

  從事送氣服務的人員需要駕駛三輪車、電動車等配送工具。但文件只要求瓶裝液化石油氣經營企業對這些人員加強管理，沒有提及道路危險貨物運輸從業資格。

  如果適用道路危險貨物運輸管理體系，他們就需要經設區的市級人民政府交通運輸主管部門考試合格，并取得相應的從業資格證。另外還需要押運員。

  文件似乎只要求瓶裝液化石油氣經營企業自主管理。這與道路危險貨物運輸從業人員管理制度不相符。

  這可能繼續留下了管轄爭議的空間。

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  建城〔2021〕23號文件要落地，還需要各地人民政府或各有關職能部門加強協調，出臺相關的具體規定。

  城市燃氣管理既關系到千家萬戶的民生問題又關系公共安全，該領域法制建設起步也早。

  2010年10月，國務院頒布《城鎮燃氣管理條例》(國務院令第583號公布，第666號修改)，2011年3月1日起施行。這是城鎮燃氣管理領域最高效力的法規。2002年版的《危險化學品安全管理條例》(國令第344號)曾規定城鎮燃氣安全管理不適用本條例。

  在此之前，還曾有《城市燃氣安全管理規定》(建設部、勞動部、公安部令第10號)、《城市燃氣管理辦法》(建設部令第62號)(均已于2011年廢止)。而各省、自治區、直轄區和一些中心城市也早已制定了相關地方性法規或地方政府規章。在《城鎮燃氣管理條例》頒布后，又紛紛進行了修改完善。

  這些法規規章對燃氣經營、運輸、儲藏、使用等都作了規定，但是對瓶裝液化石油氣的配送卻大多語焉不詳，多是些“按規定加強管理”“應符合安全運輸要求”等空泛要求。這或許是因為配送環節在整個燃氣管理中還算不上是重點。

  在安全管理日趨精細化的當下，很多地區針對瓶裝液化石油氣入戶前“最后一公里”管理出臺了政府規章或行政規范性文件。

  2020年7月2日，上海市人民政府令第34號公布《上海市液化石油氣管理辦法》。這部規章要求：瓶裝液化氣經營企業應當制定配送實施方案，并報用戶所在區建設管理部門。配送車輛設置統一的瓶裝液化氣企業標識，安裝衛星定位裝置市建設管理部門的信息監管系統實時聯通。送氣服務人員佩戴崗位從業證(牌)。

  2020年12月15日，江蘇省住建廳、公安廳、交通運輸廳、市場監督管理局發布《江蘇省瓶裝液化石油氣配送服務管理辦法(試行)》(蘇建規字〔2020〕7號)，廢止了原《江蘇省瓶裝燃氣送氣服務管理規定》(蘇建規字〔2010〕3號)。《辦法》推廣使用電動車進行配送，車身標色采用黃色，印刷“瓶裝液化石油氣配送車”字樣。瓶裝液化石油氣經營企業應當按規定對送氣工進行培訓、考核及繼續教育，發放送氣服務證。燃氣主管部門負責瓶裝液化石油氣配送服務管理;公安機關交通管理部門負責配送車輛的監督管理。

  2020年12月30日，廣州市城市管理和綜合執法局經市政府同意，印發了《廣州市瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車管理辦法》(穗城管規字〔2020〕10號)。《辦法》規定，瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車實施統一監管平臺、統一人員管理、統一標志標識、統一規范運行。市公安機關交通管理部門負責查處交通違法行為;燃氣行政主管部門負責統籌對使用瓶裝液化石油氣末端配送專用電動三輪車的企業進行監管。

  浙江省推廣瓶裝燃氣安全管理“臨海經驗”。臨海市行業“三統一”管理，構建三級閉環管理體系，制定了《臨海市瓶裝燃氣安全管理辦法》《臨海市瓶裝燃氣送氣服務管理辦法(試行)》送氣服務使用送氣專用三輪車(俗稱“小黃車”)，送氣人員攜帶《臨海市瓶裝燃氣從業人員送氣服務證》統一著裝。推出瓶裝燃氣行業“十二分制”管理。

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  瓶裝液化石油氣末端的配送運輸，無法完全納入道路危險貨物運輸管理體系。如果簡單地套用道路危險貨物運輸法規進行管理，不僅瓶裝液化石油氣經營企業的經營成本驟增，送氣服務人員難以為繼，交通運輸執法人員也將面臨著巨大的監管壓力，最后叫苦的將會是主體為廣大居民的燃氣用戶。

  瓶裝液化石油氣配送使用的配送工具受到客觀條件限制。氣瓶要進門入戶，配送工具往往要走街串巷進小區，很多路段和區域不具備載貨汽車通行條件。而且每次運輸都是小批量。要求配送車輛辦理《道路運輸證》不太現實。

  送氣服務人員除了進行運送，還附帶著氣瓶卸車、上樓進門、取回空瓶工作，還要為用戶接裝，完成點火測試，充當戶內檢修工，進行泄漏檢查。如果再要求送氣服務人員取得道路危險貨物運輸從業資格，難度極大。

  因此，應當對配送活動的性質加深認識。作為瓶裝液化石油氣供應鏈末端的配送，包括了運輸，但又不僅僅是運輸。而這運輸也是特殊的運輸。由燃氣主管部門(或綜合執法部門)行使監管權比較合適。

  液化氣儲配站是瓶裝液化石油氣經營的核心。按照燃氣專項規劃，儲配站均有一定的配送服務區域。同時根據相關法規，企業應當使用自有產權氣瓶。在此情況下，如果根據當地交通狀況，規范地使用一些小型交通工具配送運輸，并不一定會有很大危險性。

  《城鎮燃氣管理條例》規定，以城市門站為界，門站以外的天然氣管道輸送不適用本條例。液化石油氣的運輸是否也能象天然氣一樣分段管理?

  如果能以儲配站為界，在儲配站服務區域內一定數量的自有氣瓶的運輸不適用道路危險貨物運輸管理，可能是比較科學的。對儲配站跨區域運輸或者運輸大批量的、非自有氣瓶的，則依據道路危險貨物運輸管理法規予以查處。

  各地進行的一些有益探索，兼顧用氣和安全兩大主題，正視現實，科學施策，較好地解決了瓶裝液化石油氣運輸(配送)中存在的矛盾。

  在尚未有具體規定的地區，各相關職能部門還是得在當地政府的統一協調指揮下做好工作，保障瓶裝液化石油氣運輸(配送)安全。

  畢竟，用氣很重要，安全也同樣重要。

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